Solarenergie-Förderverein Deutschland e.V. (SFV)

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01.10.2010, Susanne Jung:

Freiflächen-Solarstromanlagen auf Konversionsflächen?

Unter welchen Kriterien könnten Freiflächenanlagen auf Konversionsflächen aus Sicht des SFV gerechtfertigt sein?

Der SFV setzt sich uneingeschränkt für die Installation von Solarstromanlagen auf und an Dächern und Fassaden ein. Hier sollten Privatinvestoren - ohne zusätzlichen Flächenverbrauch - Anlagen errichten. Photovoltaikelemente können viele Funktionen der Gebäudehülle übernehmen, z.B. die Dachfunktion durch Indachsysteme, den Sonnen- und Verwitterungsschutz an der Fassade oder aber als Lichtflutung durch eine photoaktive Glasfassade. Und schon heute gibt es eine Vielzahl von Projekten, die die architektonisch anspruchsvolle und harmonische Einbindung der Solarstromerzeugung auf und an Gebäuden im städtischen und ländlichen Raum demonstrieren.

Umstritten ist allerdings noch immer die Installation von Solarstromanlagen auf Freiflächen. Auch hier stehen zwar viele Flächen zur Verfügung, jedoch besteht die Gefahr der Konkurrenz zu sonstigen Nutzungszwecken. Als erstes zu nennen ist die Flächenkonkurrenz zur landwirtschaftlichen Produktion. Es gilt, der Erzeugung von Nahrungs- und Futtermitteln sowie von nachwachsenden Rohstoffen als Ersatz zu Erdölprodukten einen unbedingten Vorrang einzuräumen. Als zweites besteht die Notwendigkeit, das CO2-Speichervermögen von Bäumen durch Neuanpflanzungen zu nutzen, um langfristig CO2 aus der Atmosphäre zu binden. Auch hierfür sind Flächen notwendig. Zu guter Letzt können Maßnahmen des Landschafts- und Naturschutzes gegen die Installation von Freiflächen-Solaranlagen sprechen.
Trotz dieser bereits oftmals vorgetragenen Argumente werden wir immer wieder darauf aufmerksam gemacht, dass es Grenzflächen gäbe, bei denen die Installation einer Freiflächen-Solaranlage sinnvoll wäre.

Im folgenden Beitrag soll deshalb dargestellt werden, ob und wenn ja, nach welchen Kriterien die Installation von Freiflächenanlagen auf Konversionsflächen aus Sicht des SFV gerechtfertigt wäre.
Zunächst soll erläutert werden, auf welchen Konversionsflächen der Gesetzgeber seit dem EEG 2000 die Installation von Solarstromanlagen möglich macht.

Regelungen im EEG

Wenn Solarstromanlagen nicht auf oder an Gebäuden, sondern auf Freiflächen errichtet werden, knüpft der Gesetzgeber die Zahlung der gesetzlichen Vergütung an bestimmte Bedingungen. Diese änderten sich mit der mehrfachen Novellierung des Erneuerbaren-Energien-Gesetzes fortwährend.

Zunächst wurde im EEG 2000 für alle Betreiber von Freiflächenanlagen - unabhängig vom Installationsort - eine festgelegte Mindest-Vergütung gewährt. Anlagen auf Gebäuden erhielten eine höhere Vergütung.
Mit Inkrafttreten des EEG 2004 und später des EEG 2009 wurde allerdings festgeschrieben, dass der Netzbetreiber nur dann zur Abnahme und Vergütung des Stroms aus einer Freiflächenanlage verpflichtet sei, wenn diese sich:

„1. auf Flächen befindet, die zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Aufstellung oder Änderung des Bebauungsplans bereits versiegelt waren,
2. auf Konversionsflächen aus wirtschaftlicher oder militärischer Nutzung befindet oder
3. auf Grünflächen befindet, die zur Errichtung dieser Anlage im Bebauungsplan ausgewiesen sind und zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Aufstellung oder Änderung des Bebauungsplans in den drei vorangegangenen Jahren als Ackerland genutzt wurden.“

Damit wollte der Gesetzgeber eine bessere Steuerung der Auswahl von unbebauten Flächen zur Errichtung von Freilandanlagen ermöglichen, so dass ökologisch sensible Bereiche nicht überbaut würden. Anlagen auf und an Gebäuden sollten jedoch weiterhin einem grundsätzlichen Vorrang gegenüber der Freiflächennutzung unterliegen.

Mit Inkrafttreten der EEG-Novelle zum 1.7.2010 wurden weitere Steuerelemente wirksam: Mit der Befürchtung, dass landwirtschaftliche Flächen zunehmend einer ackerbaulichen Nutzung entzogen würden, strich man die Abnahme- und Vergütungspflicht des Netzbetreibers für Strom aus Anlagen auf Ackerflächen. Lediglich für eine Übergangsfrist bis Ende 2010 können bereits geplante Projekte fertiggestellt werden und den EEG-Vergütungsregelungen unterliegen.

Nach Wegfall der Förderung von PV-Anlagen auf Ackerflächen rücken zunehmend auch andere Flächen in den Fokus. Hierzu zählen neben Flächen aus militärischer, gewerblicher und industrieller Nutzung auch Flächen aus kommunaler Verantwortung, z.B. Flächen zum Betrieb von Schulen, Bibliotheken, Museen oder Flächen für die Bereitstellung von Infrastruktur wie Straßen, Plätze und öffentliche Bauten, der öffentlichen Wasserversorgung u.a.

Flächenvoraussetzungen

Als Voraussetzung für die Qualifizierung einer Fläche als Konversionsfläche soll gelten, dass der ökologische Wert der Fläche infolge der ursprünglichen Nutzung schwerwiegend beeinträchtigt ist. Dies geht aus dem aktuellen Empfehlungsverfahren der Clearingstelle EEG zum Thema „Konversionsfläche“ hervor, wo man sich der Frage widmete, wann für Strom aus Freiflächenanlagen auf Konversionsflächen die EEG-Vergütung zu zahlen ist (siehe http://www.clearingstelle-eeg.de/empfv/2010/2).

Maßgeblich für die Gewährung der EEG-Förderung sei dabei - so beurteilte die Clearingstelle EEG - ob sich der ökologische Wert der Fläche aufgrund der spezifischen Vornutzung schlechter darstellt als vor dieser bzw. ohne diese Nutzung. Dabei sei der Zustand sämtlicher Schutzgüter der Umwelt relevant.
Wenn ein oder mehrere der folgenden Kriterien zuträfen, bestünde eine widerlegliche Vermutung dafür, dass der ökologische Wert der jeweils betrachteten (Teil-) Fläche aufgrund der spezifischen Vornutzung schwerwiegend beeinträchtigt sei:

1) Existenz oder hinreichender Verdacht auf Altlasten oder schädliche Bodenveränderungen,

2) Existenz bzw. ein hinreichender Verdacht für die Existenz von Kampfmitteln,

3) Versiegelungen der Bodenoberfläche mit schwerwiegenden Beeinträchtigung der natürlichen Bodenfunktionen, des Nährstoff- und Wasserkreislaufes und des Grundwassers,

4) Flächen mit einer infolge tagebaulicher Nutzung beeinträchtigten Standsicherheit (z.B. Abbaugebiete und Kippenflächen aus dem Braunkohleabbau, bei denen – ggf. auch nach Sanierung und noch nach Entlassung der Fläche aus der Bergaufsicht – mit „Setzungen“ und Rutschungen zu rechnen ist),

5) Aufrechterhaltung der speziellen gesetzlichen Aufsicht bzw. Überwachung der zuständigen Behörde nach Einstellung des Betriebes einer genehmigungsbedürftigen Anlage bzw. der Ausübung einer genehmigungsbedürftigen Tätigkeit, beispielsweise nach Immissionsschutz oder Bergrecht.
Aber auch Indizien wie die Veränderung des pH-Werts des Bodens, geringerer Humusgehalt und Verminderung der Bodenfruchtbarkeit, Abfälle, Schadstoffe und sonstige im oder auf dem Boden befindliche Materialien, die aus der Vornutzung stammen (z.B. Trümmer), oder aber künstliche Veränderungen der Erdoberfläche bzw. der Bodenstruktur, weiträumige Bodenabträge, Bodenerosion und/oder verringerte Standsicherheit des Geländes durch Grundwasseranhebung könnten Indizien für eine schwerwiegende Beeinträchtigung des Bodens sein.

Dieser von der Clearingstelle EEG aufgezeigte Kriterienkatalog belegt, wie umfassend und schwierig Flächenbeurteilungen durchzuführen sind. Gutachterliche Arbeit ist notwendig, um genaue Aussagen über die ökologische Beschaffenheit der Fläche zu gewinnen. Informationen zu ökologisch und ökonomisch sinnvollen Maßnahmen müssen zusammengetragen und eine Entscheidung über die weitere Flächenverwendung getroffen werden.

Aber auch die Vielzahl der von der Clearingstelle EEG dargestellten Kriterien eröffnen Entscheidungsträgern möglicherweise zunehmend Spielräume, bisher nicht in Erwägung gezogene Flächen aus militärischer, gewerblicher, industrieller und kommunaler Verantwortung für Freiflächenanlagen nutzbar zu machen.

Flächen renaturieren oder „sichern“?

Zunächst vorab: In unseren Veröffentlichungen haben wir immer wieder darauf hingewiesen, dass auf Konversionsflächen aus militärischer Nutzung unserer Meinung nach in den meisten Fällen keinesfalls Freiflächen-Solaranlagen installiert werden sollen. Dies würde einen großen Eingriff in ökologisch häufig wieder intakte naturnahe Flächen bedeuten. Auf alten Militärflächen wurde in den letzten Jahrzehnten meist weder gegen Unkraut und Schädlinge gespritzt oder Dünger ausgebracht. Die sich dort entwickelte Flora und Fauna könnte durch technische Installationen von Freiflächenanlagen empflindlich gestört werden. Deshalb lehnt der SFV diese Flächennutzung ab.

Aber auch die meisten anderen Konversionsflächen aus gewerblicher, kommunaler und industrieller Nutzung können mit unterschiedlichem technischen Aufwand wieder in Acker-, Grün- oder Waldflächen, in Erholungs- oder Naturschutzflächen zurückgeführt werden. Beeinträchtigungen der standorttypischen Bodenfruchtbarkeitswerte (pH-Wert, Wasserversorgung, Bodenerosion etc.) können mit pflanzenbaulichen Maßnahmen reduziert werden, so dass mittelfristig eine land- und forstwirtschaftliche sowie eine naturnahe Flächennutzung möglich werden könnte.

Wenn Konversionsflächen mit Abfällen, Schadstoffen, sonstigen im oder auf dem Boden befindlichen, aus der Vornutzung stammenden Materialien sowie durch die Versiegelung der Erdoberfläche bzw. der Veränderung der Bodenstruktur belastet sind, sollten nach Maßgabe des Bundesbodenschutzgesetzes (BBodSchG) umfangreiche technische Verfahren zur Reduzierung bzw. Beseitigung der Flächenversiegelung und -kontamination zum Einsatz kommen.

In § 4 Absatz 3 Bundesbodenschutzgesetz (BBodSchG): „Der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück sind verpflichtet, den Boden und Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern so zu sanieren, daß dauerhaft keine Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen. Hierzu kommen bei Belastungen durch Schadstoffe neben Dekontaminations- auch Sicherungsmaßnahmen in Betracht, die eine Ausbreitung der Schadstoffe langfristig verhindern. (...)“

Es gibt aber auch viele Konversionsflächen, von denen für Mensch und Natur keine Gefahr mehr ausgeht und eine Sanierung und Altlasten-Entfernung nur mit unverhältnismäßig großem Aufwand auf den Weg zu bringen ist. Beispiele hierfür könnten sein:

  • stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen sowie sonstige Grundstücke, auf denen Abfälle behandelt, gelagert oder abgelagert worden sind (Deponien),
  • Grundstücke stillgelegter Industrieanlagen, auf denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist,
  • Extremstandorte, auf denen keine Flächenbegrünung entstehen kann, weil der für ein Pflanzenwachstum notwendige Boden gänzlich fehlt,
  • versiegelte Flächen.

Auf einigen dieser Standorte könnte nachweisbar festgestellt werden, dass eine Schadstoffentlastung und/oder Entsiegelung ökonomisch nicht vertretbar wäre und von der Fläche ohne zusätzliche Bewirtschaftung zunächst keine Gefahr für die angrenzende Flora, Fauna und das Grundwasser ausgeht. Hier könnte es sein, dass eine Sicherung der Fläche im Sinne des BBodSchG als hinreichend erklärt wird. Unter „Sicherung“ versteht man „Maßnahmen, die eine Ausbreitung der Schadstoffe langfristig verhindern oder vermindern, ohne die Schadstoffe zu beseitigen“.

Auf diesen Flächen bestünde aus unserer Sicht nur dann keine Konkurrenz zur land- und forstwirtschaftlichen Nutzung sowie zum Naturschutz, wenn eine pflanzenbauliche oder naturnahe Nutzung schwer möglich wäre. Trifft dies zu, könnte man der Installation von Freiflächen-Solaranlage zunächst nichts entgegensetzen.

Dann wäre es aber empfehlenswert, die Module so anzubringen, dass ausreichend große Zwischenreihen und Lichtschächte zwischen und an den Modultischen eingeplant werden. Auf diese Weise könnte das für die Photosynthese notwendige Sonnenlicht unter den Modulen auf die Bodenoberfläche treffen. Dann wäre zumindest die Chance gegeben, dass sich auf diesen Flächen (zumindest teilweise) eine Vegetation entwickelt. Im günstigsten Fall könnte sich die Fläche innerhalb der Nutzungszeit der Solarstromanlage sogar renaturieren. Bei versiegelten Flächen entfällt diese Möglichkeit selbstverständlich.

Fazit

Trotz der zwingenden Notwendigkeit, ausreichende Flächen für die Nahrungsmittelproduktion, die Produktion nachwachsender Rohstoffe, den Naturschutz und die Bewaldung von Flächen zur CO2-Speicherung einzuplanen, bleibt der Flächenverbrauch in Deutschland unvermindert hoch. Pro Jahr steigt die Siedlungs- und Verkehrsfläche um ca. 400 km2.

Auch Freiflächen-Solaranlagen führen zum Flächenverbrauch, da diese Flächen in den meisten Fällen anderen Nutzungszwecken entzogen werden. Der SFV schätzt es deshalb grundsätzlich als dringlicher ein, Konversionsflächen zu renaturieren und den geforderten Nutzungen zurückzuführen.

Der Installation von Freiflächenanlagen wäre aus unserer Sicht zunächst nichts entgegenzusetzen, wenn

  • mit erprobten Verfahren mittelfristig keine Renaturierung der Fläche möglich wäre,
  • eine Altlastbeseitigung und/oder Bodensanierung auf Konversionsflächen auf Grundlage des BBodSchG nicht zwingend notwendig und ökonomisch unzumutbar wäre,
  • ein Flächenbewuchs durch die örtlichen Gegebenheiten stark eingeschränkt bzw. unmöglich bleibt.



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