Grundsätzliche Betrachtung
Die Kostenverteilung zur Finanzierung der Förderung Erneuerbarer Energien über die sogenannte EEG-Umlage ist im Grundsatz ungerecht, denn nichtprivilegierte deutsche Strom-Endkunden und Erzeuger Erneuerbarer Energien werden ungerechtfertigt hoch belastet.
Grund hierfür sind folgende zwei Ausnahmeregelungen:
Mehr als die Hälfte des industriellen Stromverbrauchs in Deutschland wird durch die in § 63 ff EEG 2014 festgeschriebene Privilegierung ganz oder teilweise von EEG-Umlagezahlungen befreit. Dies entspricht in diesem Jahr ca. 130 TWh und einem finanziellen Entlastungsvolumen von 4,8 Mrd. [1].
Die entstehende Deckungslücke muss durch alle anderen Letztverbraucher von Strom - auch Eigenverbrauchern von EE-Strom - ausgeglichen werden. Eine verursachergerechte, solidarische Kostentragung zur Finanzierung des Ausbaus Erneuerbarer Energien existiert quasi nicht.
Das deutsche Graustromgemisch aus Fossil- und Atomkraftwerken sowie EE-Strom, das an ausländische Kunden verkauft wird, wird im Großhandel sozusagen zum Dumpingpreis angeboten, da die EEG-Umlage im Großhandelspreis nicht enthalten ist. Sie kann nur von solchen Letztverbrauchern erhoben werden, die in Deutschland wohnhaft sind. Stromexport erhöht damit die Möglichkeit, konventionelle Kraftwerke länger und intensiver zu nutzen. Stromexport führt aber nicht zu einer Zunahme der EE-Stromproduktion, denn die hängt nur von der Zahl der installierten EE-Anlagen und vom Wetter ab.
Diese Zunahme der Erzeugung von Fossil- und Atomstrom widerspricht wiederum dem Ziel der Bundesregierung, im Interesse des Klima- und Umweltschutzes eine nachhaltige Entwicklung der Energieversorgung durch den Ausbau der Erneuerbaren Energien auf den Weg zu bringen. Betreibern von schwer regelbaren konventionellen Kraftwerken wird durch die Privilegierung beim Export eine zusätzliche Möglichkeit angeboten, die Stromproduktion zu intensivieren.
Wäre die Produktion von Fossil- und Atomstrom dem Restbedarf in Deutschland angepasst und damit ausschließlich zur Versorgung der deutschen Stromkunden bereitgestellt, würde für jede an Letztverbraucher gelieferte Kilowattstunde die EEG-Umlage eingefordert werden können. Die Ausbaukosten für Erneuerbare Energien könnten somit auf Basis der in Deutschland insgesamt produzierten Strommenge aus allen Kraftwerken und an Letztverbraucher gelieferten Strommengen gerecht refinanziert werden. Dies ist derzeit jedoch nicht der Fall. Der derzeitige bundesdeutsche Exportüberschuss von ungefähr 8 %, also ca. 50 TWh entspricht Einnahmeausfällen von ca. 3 Mrd EEG-Umlage. [2].
Diese zwei Ausnahmeregelungen - 1. EEG-Umlagebefreiung stromintensiver Unternehmen in Deutschland und 2. Nichterhebung der EEG-Umlage auf Letztverbraucher von deutschem Exportstrom - zeigen die Fehlkonstruktion des Wälzungsmechanismus.
Diese Überlegungen verschärfen die Diagnose, dass die EEG-Umlage auf Eigenverbrauch aus EE-Anlagen eine verfassungsrechtlich und wettbewerblich fragwürdige und schwerwiegende Fehlentscheidung der Bundesregierung ist. Die Verfassungswidrigkeit wurde u.a. im Rechtsgutachten EEG-Novelle 2014: Verfassungs- und europarechtliche Probleme [3]. dargelegt.
Die von der Bundesnetzagentur (BNetzA) im Entwurf zum Leitfaden Eigenverbrauch dargelegte Argumentation, die Bundesregierung hätte einer Abkopplung der privilegierten Eigenerzeugung von den Marktsignalen und der Entsolidarisierung durch Vermeidung von Umlagen und Netzentgelten [S. 9, BNetzA-Leitfaden-Entwurf] begegnen müssen, geht deutlich an der Sachlage vorbei. Solange massive Wettbewerbsverzerrungen zugunsten konventioneller Stromerzeuger und Großverbrauchern der gerechten Finanzierung des Ausbaus Erneuerbarer Energien entgegenstehen, kann von einem entsolidarisierenden Eigenverbrauch nicht die Rede sein.
Auch hat der Eigenverbrauch bei EE-Anlagen weder eine lange Tradition, noch kann die Erhebung einer EEG-Umlage auf Eigenverbrauch die Preisvorteile der privilegierten Prosumer (Eigenversorger) (S. 8, BNetzA-Leitfaden] ausgleichen und damit maßgeblich das EEG-Umlagekonto entlasten.
Vor allem bei Solaranlagen - auf Grund der räumlichen Nähe zum Verbraucher auch zur Eigenversorgung geeignet - reizte der Gesetzgeber durch die Eigenverbrauchs-Förderung (§ 33 (2) EEG 2009) und das Marktintegrationsmodell (§ 33 (1) EEG 2012) die Zunahme des Eigenverbrauchs an.
Nach Prognosen des Leipziger Institutes für Energie wird der Solarstrom-Eigenverbrauch bei einem Gesamtzubau 2015 von 1,2 GW (unteres Szenario, nach aktuellen Erhebungen der BNetzA realistisch) in diesem Jahr insgesamt nur 1,7 TWh betragen [4]. Da der größte Anteil des Strom aus Anlagen stammt, die vor dem 1.8.2014 in Betrieb gesetzt wurden und/oder auf Grund ihres Bestandsschutzes und ihrer Anlagengröße keiner EEG-Umlagepflicht unterliegen, können allenfalls marginale zusätzliche EEG-Umlage-Einnahmen erwartet werden. Sie beschränken sich auf maximal 116 MWh der erzeugten elektrischen Arbeit - eine Größenordnung, die im Vergleich zu den Umlagebefreiungen auf Stromverbräuche der stromintensiven Unternehmen in Höhe von 180 TWh für die Finanzierung der Energiewende fast vernachlässigbar ist.
Die Wirkung der EEG-Umlagepflicht auf Eigenverbrauch allerdings ist verheerend. Da ein wirtschaftlicher Betrieb der heute zumeist zum Eigenverbrauch geplanten Solaranlagen kaum noch möglich ist, werden Investitionen in Solartechnik nachhaltig ausgebremst. Tausende Arbeitsplätze in der Solarbranche sind bereits verloren gegangen und das Rollback der klein- und mittelständischen Unternehmen geht weiter. Der massive Rückgang des jährlichen solaren Zubaus steht im eklatanten Widerspruch zu den klimapolitischen Verpflichtungen der Bundesrepublik, den CO2-Ausstoß zügig zu reduzieren.
Angesichts dieser geschilderten Situation fordern wir die BNetzA auf, bei der Auslegung der Bestimmungen in § 61 EEG 2014 den jeweiligen Sinn und Zweck der Regelungen in Hinblick auf § 1 EEG 2014 auf den Prüfstand zu stellen.
Den folgenden Rechtsfragen sollten aus unserer Sicht ein besonderes Augenmerk geschenkt werden:
1) Betreiber- und Verbrauchergemeinschaften
Gemeinschaftlich getätigte Investitionen in Erneuerbare Energien leisten einen wichtigen Beitrag, Akzeptanz und Motivation für die Energiewende zu steigern. Außerdem ist die Ausnutzung der Flächenpotentiale in innerstädtischen Bereichen (z.B. auf Mehrfamilienhäusern, große Dachflächen von Eigentumsgemeinschaften und im Mietsektor) von wesentlichem Nutzen.
Durch das sogen. Grünstromprivileg wurde Betreibern von EE-Anlagen, die EE-Strom an Dritte in unmittelbarer räumlicher Nähe weitergaben, eine Verminderung der EEG-Umlagepflicht gewährt. Diese Regelung ist mit dem EEG 2014 weggefallen. Seit 1. August 2014 wird für jede an Dritte weitergegebene Kilowattstunde EE-Strom aus Neu- und Altanlagen die volle EEG-Umlage fällig. Diese Neuregelung ist verfassungsmäßig fragwürdig. Sie führte nicht nur zum finanziellen Aus zahlreicher geplanter sondern bereits getätigter EE-Investitionen.
Die in ihrer Auswirkung kontraproduktiven gesetzlichen Bestimmungen zur EEG-Umlagepflicht sollen nach der Interpretation der BNetzA nun auch auf solche Projekte ausgeweitet werden, bei denen mehrere Investoren den von ihnen gemeinschaftlich erzeugten EE-Strom jeweils selbst verbrauchen. Juristische Analysen [5].
zeigen allerdings auf, dass die gesetzlichen Rahmenbedingungen es zulassen, unter bestimmten Bedingungen für Investoren- und Nutzergemeinschaften einen Anspruch auf eine verminderte EEG-Umlagepflicht bzw. dessen Wegfall zu definieren.
Der gemeinschaftliche Betrieb einer EE-Anlage durch mehrere Personen (Beteiligungsgesellschaft) sowie der daran knüpfende anteilige Letztverbrauch der beteiligten Anteilseigner ist nach unserer Rechtsauffassung durch § 61 EEG 2014 durchaus gedeckt. Auch der Wortlaut des § 5 Nr. 12 EEG 2014 , der bei der Definition der Eigenversorgung von einer natürlichen oder juristischen Person spricht, steht dieser rechtlichen Handhabung nicht entgegen. Denn natürlich liegt für jede einzelne, die Anlage nutzende Person eine Eigenversorgung vor.
Auch halten wir die von der BNetzA dargestellten Spezifikationen und Abgrenzungen zur Anlagenbetreiber, Letztverbraucher sowie Personenidentität für nicht tragfähig.
Anlagenbetreiber ist nach § 5 Nr. 2 EEG 2014 wer unabhängig vom Eigentum die Anlage für die Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien oder aus Grubengas nutzt.
Im BNetzA-Leitfaden (S. 19) werden weitere Kriterien zur Spezifizierung des Anlagenbetreibers aufgeführt. Anlagenbetreiber soll im kumulativen Verständnis sein,
- wer die tatsächliche Sachherrschaft über die Anlage ausübt,
- ihre Arbeitsweise eigenverantwortlich bestimmt und
- das wirtschaftliche Risiko trägt
Hier bleiben zahlreiche Anwendungsfragen offen, die zur Sinnhaftigkeit der gewählten Definition Anlagenbetreibers Zweifel aufkommen lassen.
Beispiele:
Die Arbeitsweise einer EE-Anlage (Solar- und Windanlage) wird von Betreibern regelmäßig auf die Erzielung des maximalen Ertrags ausgelegt. Die eigenverantwortliche Bestimmung der Arbeitsweise zeigt allerdings dann Grenzen auf, wenn der Netzbetreiber die Möglichkeit wahrnimmt, EE-Anlagen im Sinne von § 14 EEG 2014 abzuregeln. Damit hat er maßgeblichen Einfluss auf den wirtschaftlichen Erfolg und das Risiko der EE-Anlageninvestition. Aber auch Direktvermarkter können, je nach Preisentwicklungen an der Strombörse, in die Arbeitsweise der EE-Anlage eingreifen, um die Börsenerfolge zu optimieren.
Außerdem stellt sich die Frage, ob die Formulierung Ausübung einer Sachherrschaft eine juristisch tragfähige Konstruktion ist. Wie ist z.B. die Rechtsfolge zur EEG-Umlageerhebung, wenn die tatsächliche Sachherrschaft über die Anlage (zeitweise) durch eine rechtsstrittige Übereignung der Anlage inklusive Schlüsselgewalt (siehe 19, BNetzA-Leitfaden-Entwurf) erfolgt?
Letztverbraucher und Personenidentität: Als Letztverbraucher sollten im Sinne von § 5 Nr. 24 EEG 2012 nach unserer Rechtsauffassung diejenigen natürlichen oder juristischen Person anzusehen sein, die als Anschlussnutzer den Strom in der Kundenanlage verbrauchen. Werden über den Anschluss andere Letztverbraucher versorgt (Familienmitglieder, Gäste etc.), so darf daraus selbstverständlich keine EEG-umlagepflichtige Lieferung an Dritte folgen.
Wenn eine Personenmehrheit wie die Gesellschaft bürgerlichen Rechts als Betreibergemeinschaft fungieren kann, weil sie die Anlage gemeinschaftlich nutzt, muss es auch möglich sein, die Nutzung der Anlage nach § 5 Nr. 2 EEG innerhalb einer Betreibergemeinschaft so zu regeln, dass einzelne Mitglieder je nach Bedarf zur Nutzung der Anlage in dem Maße berechtigt sind, wie sie Strom für ihre eigenen Zwecke benötigen.
2) Doppelte EEG-Umlagepflicht aus Speicherstrom
Der Gesetzgeber legte in § 5 Nr. 1 EEG 2014 fest, dass Einrichtungen als Anlagen gelten, die zwischengespeicherte Energie, die ausschließlich aus erneuerbaren Energien oder Grubengas stammt, aufnehmen und in elektrische Energie umwandeln. Zudem kann ein Speicher auch als Verbraucher eingeordnet werden, weil während des Speicherns Verluste auftreten, die als Stromverbrauch EEG-umlagepflichtig einzustufen sind. Damit entsteht eine doppelte Zahlungspflicht für ein- und ausgespeicherten Strom, sofern nicht die Ausnahmeregelungen nach § 61 (2) - (4) EEG 2014 greifen. Diese, von der BNetzA bestätigte Analyse des Gesetzestextes ist formell zunächst nachvollziehbar.
Zu einem anderen, aus der Praxis kommenden Ergebnis, führt allerdings die Tatsache, dass Speicher sowohl im Gleichstrom (DC)- als auch im Wechselstrom (AC)-Bereich technisch umgesetzt werden. Anwendbare Messkonzepte, die im DC-Bereich sowohl ein- als auch ausgespeicherten Strom exakt erfassen, gibt es nach unserem Kenntnisstand derzeit nicht. Die Konzepte für Anlagen mit Speichern, die vom Forum Netztechnik/Netzbetrieb des VDE (FNN) [6]. aufgestellt wurden, basieren noch auf den Regelungen des EEG 2012 und sind für die Erfassung von ein- und ausgespeicherten Speicherstrom im Gleichstrombereich nicht anwendbar. Geeichte Gleichstromzähler, die den Anforderungen von Daten- und Messsicherheit zur Erfassung von Strom für größere Stromspeicher genügen, sind in Deutschland bisher nicht handelsüblich.
Ein naheliegender Lösungsansatz zur Neuinterpretation der EEG-Umlagepflicht bei Speichern ergäbe sich unserer Auffassung nur über eine andere Handhabung des Leistungsbegriffs [6]. Bei der Photovoltaik - anders als bei Biogasanlagen - wird die Leistung der Solarmodule bisher als Grundlage für alle EEG-rechtlichen Regelungen angenommen. Würde man aber die von einer installierten PV-Anlage aus dem Wechselrichter unmittelbar in das Wechselstromnetz abgebbare Höchstleistung als installierte Leistung anrechnen, so ergäbe das eine funktionierende Rechtslösung.
Der von den Solarmodulen erzeugte Gleichstrom könnte in einem DC-Speicher zunächst zwischengespeichert und bedarfsgerecht an den Wechselrichter abgegeben werden. Was bei einer PV-Anlage schon auf der DC-Seite an solarer Strahlungsenergie für den Verbrauch verwendet oder zur Zwischenspeicherung vorläufig entnommen wird, senkt die Einspeisungsleistung. Die Ausgangsleistung des Wechselrichters würde als Leistung der Anlage gelten und die EEG-Umlagepflicht auf EE-Strom im Eigenverbrauch dürfte, wenn überhaupt, nur einmal eingefordert werden dürfen - nämlich nur für den Strom, den der Anlagenbetreiber im Haus tatsächlich selbst verbraucht. Wer allerdings Wechselstrom-Speicher nutzt, müsste nach der derzeitigen Rechtslage weiterhin mit dieser - wenn auch sehr unsinnigen - doppelten EE-Umlagepflicht rechnen.
Um es an dieser Stelle klar hervorzuheben: Die EEG-rechtliche Einordnung von Speichern als Anlage halten wir für gesetzgeberisch undurchdacht. Er zieht nicht nur in Hinblick auf die Festlegung zur EEG-Umlagepflicht sondern auch bei zahlreichen anderen Rechtsregeln (z.B. zur Bestimmung des Netzanschlusspunktes in § 8 EEG 2004, zu den technischen Vorgaben nach § 9 EEG 2014, zum Förderanspruch nach § 19 EEG 2014 usw. ) völlig unlogische Konsequenzen nach sich.
Darüber hinaus steht der Aufwand zur Erhebung der doppelten EEG-Umlage in einem eklatanten Missverhältnis zu den vernachlässigbaren Einnahmen. Schlimmer noch: Auf diese Weise wird der Einsatz von Speichern, die zum zeitlichen Ausgleich fluktuierender Erneuerbarer Energien dringend erforderlich sind, nachhaltig und massiv ausgebremst, während gleichzeitig umfängliche Ausnahmeregeln für stromintensive Unternehmen und für Exportstrom aus Deutschland erlassen werden.
Sollte sich keine Klärung auf Grundlage der oben geschilderten realitätsnäheren und gerechten Handhabung des Leistungsbegriffs ergeben, empfehlen wir dringend, die in mehrfacher Hinsicht nachteilige doppelte EEG-Umlagepflicht auf Speicherstrom durch eine Novellierung des Gesetzes rückwirkend aufzuheben.
[1] FÖS: Energiepreisbericht 2015, Besondere Ausgleichsregelung und Industrie, http://www.foes.de/pdf/2015-10-20-Energiepreisbericht-BesAR.pdf
[2] SFV: Dumpingpreise für Atom- und Fossil-Strom-Exporte durch Nichterhebung der EEG-Umlage im Ausland, http://www.sfv.de/ppt/Spotmarkt_Only_mit_EEMindestpreis_1511132.ppt
[3] http://www.sfv.de/pdf/SFVEEGGutachten_mS.pdf
[4] Jahresprognose zur EEG-Stromeinspeisung für 2015, http://www.netztransparenz.de/de/file/IE_2014-10-08_Jahresprognose-Internet.pdf
[5] Zeitschrift Sonnenenergie, Ausgabe 2015/5 Umlage-Fragen beim EE-Stromverbrauch vor Ort, http://www.sonnenenergie.de/index.php?id=30&no_cache=1&tx_ttnews%5Btt_news%5D=338
[6] Installierte Leistung und Netzintegration der PV nach dem EEG 2014, http://www.sfv.de/artikel/ac_statt_dc_-_wegfall_einer_bremse_fuer_die_photovoltaik_im_eeg_2014.htm